En América Latina y Caribe, los planes de desarrollo territorial —aquellos instrumentos que buscan orientar el desarrollo económico, social e institucional de un territorio, ya sea una región, una cuenca, una zona rural o un área metropolitana— han tenido una presencia destacada desde hace algún tiempo. En general, gozan de una buena aceptación por parte de las instituciones públicas y la sociedad civil organizada, también por parte de intelectuales y académicos. Hacer un plan es una buena idea.
El Banco Interamericano de Desarrollo, la CAF, el Banco Mundial o la cooperación europea han impulsado durante décadas la formulación de planes de desarrollo regional, planes de cuenca, planes de competitividad territorial y estrategias de desarrollo local como condición de acceso a recursos. El resultado ha sido paradójico: una abundante producción de documentos técnicamente bien construidos, con diagnósticos sofisticados, matrices de objetivos, indicadores y cronogramas, elaborados en procesos participados, que sin embargo raramente se convierten en instrumentos reales de gobernanza territorial.
El plan se elabora para satisfacer un requerimiento externo, cumple esa función con razonable eficiencia, y luego pierde toda relevancia operativa. Aplicando el principio de desempeño de Mastop y Faludi[1], podría decirse que estos planes nunca llegan a funcionar como marcos de referencia para las decisiones posteriores de los actores territoriales, porque nunca fueron concebidos genuinamente para ese propósito. Visto desde el punto de vista de la implementación podemos concluir que es muy frecuente que los planes de desarrollo territorial fracasen.
Un texto de Sergio Boisier[2] de hace casi treinta años dice literalmente: las políticas públicas a favor del desarrollo territorial en América Latina han producido una rica experiencia para análisis académicos, pero escasos resultados prácticos medibles en términos de la reducción de la hiperconcentración demográfica y económica en el territorio, de la reducción de las disparidades territoriales en el nivel de vida de las gentes, de la reducción del acendrado centralismo institucional latinoamericano que se expresa, además, a través de organizaciones situadas en los pocos «focos de modernidad» en el territorio. Al leerlo, podemos reconocer rasgos nítidos de la situación panameña.
Estos malos resultados de las iniciativas de planificación contrastan con la constatación del elevado valor del capital natural existente en América Latina, del capital construido que se va incorporando a los territorios, de la importancia creciente del capital humano y, frecuentemente, inclusive se pone de relieve una dotación positiva de capital de imagen. Estas valoraciones se registran habitualmente en los diagnósticos de los planes. Sin embargo, también se suelen señalar en estos documentos las debilidades institucionales y el bajo nivel de desarrollo y mal estado del capital social. Las causas del fracaso de los planes son varias y complejas, se retroalimentan entre sí, pero el papel de la debilidad del capital social ocupa una posición importante.
Desde luego este hecho frustrante no es un rasgo de comportamiento exclusivo de América Latina, también en Europa hay una notable cosecha de planes fracasados. En la experiencia europea podemos constatar la siguiente paradoja: cuanto más se sofistican los marcos conceptuales del desarrollo endógeno —más atención a las instituciones, a las redes, al capital social, a la innovación, a la identidad territorial— más complejas e improbables se vuelven las condiciones necesarias para que esos planes funcionen. Un plan de desarrollo territorial que pretende activar el potencial endógeno de un territorio presupone actores comprometidos, instituciones funcionales, redes de confianza establecidas y capacidad de aprendizaje colectivo. Cuando esas condiciones existen, el desarrollo territorial tiende a producirse con o sin el plan. Cuando no existen, ningún plan puede crearlas por sí solo. Es una conclusión que parece desanimar el interés de las iniciativas de planificación, pero esta evidencia debe ser interpretada más bien como la necesidad de dar prioridad al proceso en detrimento del instrumento de plan y acomodar el tipo de plan a las diferentes situaciones de los territorios, concediendo la mayor relevancia a la gestión adaptativa de la implementación del plan consensuado.
La pregunta por el fracaso de los planes territoriales es una preocupación extendida por el mundo que no tiene una respuesta simple. De hecho, a finales del siglo XX fue motivo de preocupación en Estados Unidos y destacados autores propusieron explicaciones sobre los malos resultados de los planes.
Mastop y Faludi analizando experiencias USA han mostrado que los planes estratégicos no son planos de obra sino marcos de referencia para decisiones posteriores. El fracaso real no se produce cuando las previsiones divergen de los resultados —algo casi inevitable en horizontes temporales largos—, sino cuando los actores decisores simplemente ignoran el plan, no lo consultan y no lo invocan siquiera para justificar sus desviaciones. Un plan que nadie usa ha fracasado antes de que nada ocurra sobre el terreno.
Pressman y Wildavsky[3] añaden otra dimensión: incluso planes bien diseñados y políticamente respaldados pueden naufragar en la implementación, no por incompetencia ni mala fe, sino por la multiplicidad de actores, acuerdos y puntos de veto que separan la formulación de un plan de su ejecución real. Cada coordinación necesaria entre administraciones, cada aprobación sectorial, cada negociación presupuestaria añade una probabilidad de bloqueo.
Desde mi punto de vista, la mejor aproximación de este origen intelectual es la de Scott[4], el cual señala una causa más profunda y estructural: muchos planes fracasan porque imponen sobre el territorio una racionalidad simplificadora que no puede dar cuenta de su complejidad real. El afán por hacer el espacio legible y gobernable genera entornos que funcionan bien sobre el papel y mal en la práctica, porque ignoran el conocimiento local, las adaptaciones informales y la inteligencia acumulada de quienes habitan y transforman cotidianamente ese territorio. La legibilidad administrativa se logra a costa de la complejidad funcional que hace viable y dinámica la vida económica, social, urbana y territorial.
En América Latina, la función que cumplen estos instrumentos es predominantemente declarativa y, con frecuencia, de legitimación ante organismos de cooperación internacional o de acceso condicionado al financiamiento multilateral. No adquieren el carácter firme de un compromiso entre las partes, no son propiamente un contrato social; son con frecuencia construcciones imaginarias que generan ilusión y expectativas, pero que no logran dar el paso relevante de constituirse en el referente motor del cambio, de la innovación social. Lo que debería ser una herramienta transformadora sigue siendo, para la mayoría de los territorios que más la necesitan, una promesa sistemáticamente incumplida.
Los planes de desarrollo territorial deben articular simultáneamente políticas sectoriales —agropecuarias, ambientales, de infraestructura, de salud, de educación, de fomento productivo— que en la estructura institucional latinoamericana dependen de ministerios nacionales que planifican verticalmente, por sector, y que raramente coordinan sus inversiones y programas con la lógica territorial de un plan regional o subregional. El ministerio de agricultura tiene su propia agenda, el de infraestructura la suya, el de medio ambiente otra distinta, y entre ellos la coordinación horizontal es excepcional. El plan de desarrollo territorial que pretende integrar todas estas dimensiones en una estrategia coherente choca frontalmente contra una arquitectura institucional diseñada para la fragmentación sectorial, no para la integración territorial.
La crítica de Scott aludida anteriormente resulta particularmente pertinente cuando se examina el contenido de muchos de los planes de desarrollo territorial latinoamericanos, los cuales han tendido a adoptar paradigmas importados —la competitividad regional de los años noventa, el desarrollo endógeno y los clusters productivos de los dos mil, la resiliencia y la sostenibilidad de los años recientes— que llegan como marcos conceptuales elaborados en contextos muy diferentes y se aplican sobre realidades territoriales marcadas por estructuras agrarias históricamente concentradas, economías de enclave vinculadas a la extracción de recursos naturales, poblaciones indígenas y campesinas con lógicas de uso del territorio radicalmente distintas a las del paradigma dominante, y mercados laborales informales que constituyen la norma y no la excepción. La simplificación que el plan impone sobre esa complejidad no es inocua: cuando un plan de desarrollo territorial invisibiliza las economías campesinas de subsistencia en nombre de la competitividad agroexportadora, o cuando propone corredores logísticos sobre territorios indígenas sin reconocer los derechos y las formas de vida que allí existen, el fracaso no es técnico sino político y ético, con consecuencias que se extienden mucho más allá del propio plan.
Los ciclos políticos representan en este contexto una variable crítica que la literatura no siempre pondera suficientemente. Los planes de desarrollo territorial tienen horizontes temporales de diez, quince o veinte años, pero los gobiernos latinoamericanos que los formulan tienen mandatos de cuatro o cinco años, con frecuencia no renovables, y operan en sistemas políticos donde la continuidad institucional de las políticas públicas entre administraciones distintas es frágil. Un plan de desarrollo territorial aprobado por una administración regional es percibido por la siguiente no como un activo institucional que conviene desarrollar, sino como un documento político del adversario que conviene ignorar o sustituir. Esta discontinuidad sistemática destruye la acumulación de capital institucional que cualquier proceso serio de desarrollo territorial requiere: equipos técnicos formados, redes de actores locales comprometidos, sistemas de información construidos, confianzas establecidas entre el Estado y las comunidades del territorio.
El discurso de este artículo resuena con la tesis de Acemoglu y Robinson[5] sobre el fracaso de los países. Ellos no analizaron, ni escribieron sobre los planes, pero su trabajo se centró en el papel de las instituciones en la trayectoria económica de los países. Su argumento central contiene una lección directa para quienes diseñan planes: sin transformación institucional, no hay plan que funcione; y con ella, el plan es casi prescindible.
Los técnicos que trabajamos en los planes tenemos que abandonar la esforzada pero cómoda posición de perseguir con empeño la calidad y rigor técnico en los análisis y los documentos de programación para sumergirnos en una corriente de actividades más interactuantes con el territorio, con sus grupos sociales, con sus instituciones y generar conocimiento al tiempo que contribuimos al cambio. No se trata de renunciar a los logros conseguidos en técnicas de análisis y de programación, se trata de convertirlos en verdaderos catalizadores de la intervención efectiva y de la transformación de la realidad.
La trampa es que los planes de desarrollo territorial son más útiles donde menos se necesitan y menos eficaces donde más falta hacen. El foco del déficit para lograr la transformación efectiva debe posicionarse en el capital social. El cambio, la transformación pretendida hacia territorios dinámicos, inclusivos, sostenibles, innovadores, es un proceso largo y complejo, en el cual el plan cumple una misión de orientador psicoanalítico, no de instrumento de programación estricto, ni de prescriptor de los compromisos de los agentes sociales que intervienen.
Como dijo el entrenador de Baseball Yogi Berra “es muy difícil llegar a un sitio al que previamente no se ha decidido ir”. El horizonte de destino es irrenunciable, el camino se va trazando en el proceso de planeamiento adaptativo.
Sobre el Autor:
Juan Requejo: Economista y geógrafo, con más de 35 años de experiencia en asesoramiento tanto a administraciones públicas, organismos internacionales, como a empresas privadas, principalmente en materia de planificación económica, territorial, ambiental y energética, tanto en el apoyo al diseño de instrumentos de planificación, como en la evaluación de la acción pública planificada. Es miembro de la Sociedad Española de Evaluación. Ha participado en numerosas estrategias, planes y programas, en la mayor parte de ellos como responsable de los equipos técnicos, en estudios de impacto de infraestructuras, planes energéticos y políticas ambientales.
Referencias:
[1] Mastop & Faludi (1997). «Evaluation of strategic plans: the performance principle». Environment and Planning B: Planning and Design, 24.
[2] Sergio Boisier (1998). Post-scriptum sobre desarrollo regional: Modelos reales y modelos mentales
[3] Pressman, J.L. & Wildavsky, A. (1973). Implementation: How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland. University of California Press.
[4] Scott, J.C. (1998). Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. Yale University Press.
[5] Por qué fracasan los países: Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza (Why nations fail: The origins of Power, Prosperity and Poverty, en inglés) es un libro publicado en 2012 por los economistas Daron Acemoglu, profesor de economía en el MIT y James A. Robinson, profesor de economía de la Universidad de Harvard. Ambos ganaron el Premio Nobel de Economía en 2024.