Uno de los retos que enfrenta la política fiscal en cualquier país es evitar que se produzca un sesgo hacia el déficit y a la acumulación no sostenible de deuda pública. Si bien un adecuado manejo de la política fiscal debería suponer equilibrio presupuestario en un horizonte temporal amplio, la evidencia empírica indica que existe a menudo una tendencia al déficit, lo que se explica por diversas causas.
Por un lado, porque los ciudadanos y, en especial, los grupos de interés no internalizan totalmente el costo de financiamiento de sus demandas de gasto público, ya que se diluye entre todos los contribuyentes (presentes y futuros). Además, la oferta de gasto, gestionada por la clase política, responde a dichas demandas, lo que puede provocar ciclos político-económicos, con el riesgo de elevar el gasto por encima del nivel de ingresos sostenibles. Por otro lado, existen factores estructurales en la configuración del sector público, como la necesidad de crear coaliciones, la laxitud del proceso presupuestario o su carácter descentralizado, que pueden dificultar la disciplina fiscal.
Todo ello se refuerza, además, porque los mercados de capital pueden tener un comportamiento asimétrico a la hora de disciplinar la política fiscal de los gobiernos, proporcionando financiación generosa en los años de fuerte crecimiento, aun cuando los fundamentos económicos lo desaconsejen, y siendo más restrictivos en los años de contracción económica. Finalmente, hay que tener en cuenta que el propio funcionamiento cíclico de la economía genera cambios significativos en los ingresos fiscales, lo que complica la estabilización de las cuentas públicas.
Todos estos factores tienen más importancia aún en países pequeños, abiertos y con estructuras fiscales débiles. Por todo ello, a lo largo de las últimas décadas ha venido aumentando el interés por desarrollar reglas fiscales que ayuden a reducir los sesgos deficitarios, a reforzar la disciplina fiscal y a contribuir a la estabilización de las cuentas públicas. Una regla fiscal es, en esencia, un mecanismo de apoyo a la disciplina fiscal mediante restricciones a la discrecionalidad de los gobiernos, para lo cual se establecen límites cuantitativos a los principales agregados presupuestarios.
En los países emergentes la principal oleada de reglas fiscales tuvo lugar en la primera década de este siglo, sumándose Panamá a esta tendencia, al introducir una primera regla en 2002, con escaso éxito, y posteriormente en 2008 la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (LRSF), cuyo reglamento se aprobó en 2009. En particular, se estableció que el déficit del sector público no financiero no podía superar el 1% del PIB y que la deuda pública neta debería reducirse hasta el 40% en siete años a partir de 2008, manteniéndose por debajo desde entonces. Se incluía también una cláusula de escape, que permitía incumplir el límite de déficit en casos de desastre natural, emergencia nacional o crisis económica, aunque un año después se añadió una causa adicional, relacionada con el crecimiento de la economía mundial, y se amplió el periodo de ajuste.
Ya en ese mismo año 2009 se aprobó una dispensa, que aumentó los límites al déficit para 2009, 2010 y 2011. Otra dispensa más, por emergencia nacional a causa de fenómenos climáticos, se aprobó en 2011 y en 2012 se cambió sustancialmente la regla fiscal con la creación del Fondo de Ahorro de Panamá (FAP). En primer lugar, a partir de 2015 los valores límite de referencia dejarían de referirse a la definición tradicional de déficit y pasarían a hacerlo sobre lo que se denominó déficit ajustado, que tenía en cuenta el aporte de la ACP al FAP. En realidad, la redacción del texto legal no resultaba del todo clara y en la práctica se interpretó como una relajación del objetivo de déficit según la cuantía de dichos aportes.
Además, se extendió a 2017 el año objetivo para alcanzar el límite del 1% del PIB. De nuevo, se aprobaron modificaciones excepcionales de la regla para 2013, mientras que en 2014 se amplió el límite de déficit para ese año y en 2018 se introdujeron cambios sustanciales, abandonando el concepto de balance fiscal ajustado, en vista de las críticas de las agencias calificadoras y diversos organismos internacionales, y sustituyendo el objetivo de déficit del 1% por el 1,5% desde 2021 en adelante. Además, se aprobó la creación del Consejo Fiscal, como comisión independiente cuyo objetivo es contribuir con opiniones no vinculantes al análisis técnico de la política macro fiscal. Apenas un año más tarde, a finales de 2019 se aprobó una nueva reforma de la LRSF, permitiendo un mayor déficit y fijando como objetivo el 2% a partir de 2022. Finalmente, y como lógica consecuencia de la crisis del COVID-19, el legislativo autorizó al gobierno a modificar los nuevos límites de la regla fiscal y a finales de 2024 se reformó de nuevo la Ley, fijando como meta, con una secuencia decreciente, un déficit de 1,5% de 2030 en adelante, así como un volumen de deuda menor o igual al 50% del PIB en 2036 y 40% cinco años más tarde.
Por tanto, lo primero que llama la atención de la regla fiscal de Panamá, es que en los diecisiete años transcurridos desde 2009, el límite original de déficit (1%) solo se ha cumplido una vez, en el primer año. En el resto, por dispensas o por cambios en la Ley se ha superado esa cifra, en ocasiones como consecuencia lógica del contexto económico (como en la crisis del COVID-19), pero a menudo también en años de fuerte crecimiento. En ese tiempo, la deuda pública ha pasado del 39,5% del PIB en 2009 al 65,6% en 2025. Además de no haber cumplido con el objetivo de déficit de la regla original, en este tiempo se han producido otra serie de carencias de carácter institucional que han penalizado la solidez fiscal. Por un lado, no se ha puesto en marcha el Consejo Fiscal independiente, encargado de vigilar el buen funcionamiento de la regla.
Por otro lado, ha habido algunos abusos en la contabilidad presupuestaria (proyectos llave en mano y de pago diferido; uso generoso de la definición de gastos de capital). Finalmente, se han venido produciendo de forma sistemática diferencias notables entre las cifras del presupuesto y las ejecutadas. Desde 2009 a 2025 el aumento promedio anual del gasto del presupuesto sobre lo efectivamente gastado el año anterior es alrededor del 21%, mientras que el aumento real solo fue de 7,2%. Con los ingresos sucede algo parecido: aumento promedio en presupuesto del 21% y reales de 6,1%. Esta discrepancia de los aumentos presupuestados y los reales ha tenido varias consecuencias importantes.
La primera de ellas es un bajo porcentaje de ejecución, especialmente en algunos años. En segundo lugar, el control del déficit público, dejando a un lado los cambios en la regla fiscal, se ha logrado en parte empleando el grado de ejecución. En tercer lugar, el poco realismo en los aumentos presupuestados de gasto ha conducido a una especie de círculo vicioso sobre tres variables. Por un lado, es difícil presupuestar aumentos de gasto realistas respecto a lo ejecutado en el año anterior, pues eso posiblemente supondría caídas respecto al presupuesto previo, lo que podría tener un impacto negativo en la información recibida por los ciudadanos.
Por otro lado, una vez presupuestados aumentos irreales de gasto, es muy difícil ser realista en los ingresos proyectados, pues ello supondría tener ya en el presupuesto un déficit muy elevado. En tercer lugar, tampoco era sencillo aumentar el porcentaje de ejecución, pues ello supondría violar la regla por una notable diferencia. En suma, una vez producido ese descalce entre presupuesto y ejecución es difícil volver a una senda realista, lo que ha dificultado la interpretación de la política presupuestaria para la sociedad panameña, pues tanto los ingresos como los gastos han sido irreales al compararlos con lo verdaderamente ocurrido el año anterior. Es difícil hacer una lectura de los presupuestos sobre la política social o educativa cuando ya se parte de cifras poco realistas.
Finalmente, dentro de la arquitectura fiscal de Panamá se encuentra el FAP, sobre el que se plantean algunos interrogantes. Aunque se trata de una suerte de fondo soberano, el origen de esos fondos suele ser la acumulación de ahorro de los ingresos generados por recursos no renovables (Noruega, Chile, países del Golfo), fuertes superávits de balanza de pagos (Singapur, China), excedente de empresas públicas (Singapur, China, Malasia) y/o transferencias del gobierno central por épocas prolongadas de ingresos tributarios que se consideran, hasta cierto punto, extraordinarios (Irlanda).
En Panamá es distinto, ya que su origen está fundamentalmente en los ingresos por privatizaciones realizadas años atrás y en aportes del Canal, que no es un recurso no renovable. Además, el destino de esos fondos soberanos suele ser ahorro intergeneracional (Noruega, Irlanda), la estabilización de los efectos de la volatilidad de las commodities (Chile), el desarrollo estratégico ante el agotamiento del recurso natural (países del Golfo) y/o la política industrial (China, Singapur, Malasia, Irlanda). Tampoco es el caso del FAP, cuyos fondos no tienen un destino muy claro.
La cuestión es que el FAP no tiene ni el mismo origen ni el mismo sentido que el de un fondo soberano tradicional y que quizá convendría plantearse su lógica y funcionamiento. Como se ha indicado, la última reforma a la regla fiscal de Panamá la realizó el actual Gobierno a finales de 2024. En ella se estableció un techo de déficit del 4% del PIB, que irá reduciéndose medio punto por año hasta alcanzar el 1,5% en 2030. Además, se fijó una meta de deuda del 50% del PIB en 2036 y 40% cinco años más tarde y se estableció la obligación de presentar superávit primario a partir de 2028. En 2025 se cumplió con holgura la regla fiscal. El déficit pasó del 6,2% del año anterior al 3.7%., gracias a un aumento de los ingresos de 0,4 puntos del PIB y a una caída de los gastos de 2,1 puntos. Es decir, de la mejora del balance en relación al PIB, el 16% fue por un aumento de los ingresos y el 84% restante por una reducción en los gastos.
En el primer trimestre del presente año se ha mantenido esta tendencia: el déficit ha caído al 1,37%, desde el 1,64% del mismo periodo en 2025, gracias a un aumento de dos décimas en los ingresos (en concreto, los de la Caja del Seguro Social) y a una caída de una décima en los gastos. Estos resultados suponen una buena noticia en cuanto a la necesaria consolidación fiscal de Panamá. De hecho, a principios de 2020, antes de la pandemia, el EMBIG (Emerging Markets Bond Index Global) de Panama era el segundo más bajo de América Lationa, solo por detrás de Perú; es decir, la deuda pública panameña tenía el segundo menor riesgo país de la región.
A principios de 2024, había pasado al noveno puesto, con un aumento de 168 puntos básicos; al comenzar 2025 apenas había mejorado una posición y había aumentado a 189 puntos. A finales de abril de 2026 estaba en tercera posición, solo por detrás de Chile y Uruguay, recuperando prácticamente el riesgo país que había antes de la crisis y el empeoramiento de las finanzas públicas. Todo ello indica que Panamá está logrando avances en la consolidación fiscal. Sin embargo, también hay algunas sombras. Buena parte de la consolidación en 2005 obedeció a la reducción de los gastos de capital, los de mayor impacto en el crecimiento. En particular, casi la mitad de la caída en la ratio de déficit sobre PIB se debió a dicha caída en los gastos de capital, que disminuyeron casi 1,3 puntos del PIB. En la mejora del balance del primer trimestre de 2026 su protagonismo aumentó aún más: el déficit se redujo en 0,27 puntos del PIB y los gastos de capital en 0,21. Ello pone de manifiesto, por un lado, las rigideces que aún existen en el gasto corriente y, por otro, la necesidad de contrarrestar esa caída de los gastos de capital con otras soluciones que permitan avanzar en las necesidades de infraestructuras que tiene el país, como las asociaciones público privadas.
Por otro lado, conviene mencionar otra de las características de la evolución fiscal de Panamá. Desde 2009 el aumento de deuda ha sido doce mil millones de balboas superior a los déficits acumulados; en la gran mayoría de años el aumento de deuda es superior al déficit. Esto puede ocurrir en un año concreto, por ejemplo, por pre fondeos, pero cuando sucede continuamente quiere decir que la evolución de la deuda solo responde hasta cierta medida a los balances. Visto de otra manera, que los balances no han sido un indicador muy adecuado de la evolución de la deuda. Esto volvió a suceder en 2025: la deuda aumento en 5.612 millones, mientras que el déficit fue de 3.320.
Por el contrario, en el primer trimestre de 2026 el aumento de deuda fue de 659 millones, prácticamente la mitad que el déficit: 1.307 millones. En conclusión, la regla fiscal de Panamá ha experimentado numerosos cambios desde su nacimiento. Junto a ello, se ha ido produciendo un descalce notable entre la programación y la ejecución del presupuesto, así como entre la evolución de la deuda y los balances. Todo ello, unido a carencias institucionales en el ámbito fiscal, ha supuesto una política fiscal errática y con retos de credibilidad. Los últimos datos reflejan un avance en la senda de consolidación, pero es importante que no sea a costa de un protagonismo excesivo de reducciones en los gastos de capital y que se siga avanzando hacia una mayor racionalización del gasto corriente, así como en la eficiencia y transparencia de las cuentas públicas.
Sobre el Autor:
Carlos Garcimartín: Doctor en Economía por la Universidad Complutense de Madrid y especialista en tributación, sistema financiero y políticas macroeconómicas. Cuenta con una amplia trayectoria internacional como economista, docente y consultor para organismos como el BID, la Comisión Europea, PNUD y Unicef. Ha liderado evaluaciones y reformas de sistemas tributarios en diversos países de América Latina, consolidándose como un referente en política fiscal y desarrollo económico.