Cuando un ferrocarril deja de ser un ferrocarril
Cada cierto tiempo surge una obra de ingeniería capaz de captar la atención del mundo. Suelen ocupar titulares por sus dimensiones, su complejidad técnica o el volumen de inversión que movilizan. Ocurrió con el Canal de Panamá, con el Eurotúnel bajo el Canal de la Mancha, con el túnel de base de San Gotardo en Suiza, y vuelve a suceder ahora con el túnel ferroviario del Brennero que unirá Italia y Austria, mediante un corredor subterráneo de más de sesenta kilómetros bajo los Alpes.
El debate público gira, inevitablemente, alrededor de los mismos elementos: kilómetros excavados, tuneladoras, costes, plazos de ejecución o récords de ingeniería… Es comprensible, son aspectos fácilmente comunicables y extraordinariamente llamativos.
Sin embargo, esa aproximación presenta una limitación importante, reduce el proyecto a la obra, pese a que la realidad acredita que el proyecto constituye únicamente la parte visible de un propósito mucho más profundo.
Los ejes de integración nunca se construyen para atravesar una montaña, salvar un río o unir dos ciudades. Se realizan para modificar la organización funcional de un territorio, alterar los flujos sociales y económicos, redistribuir oportunidades y redefinir la competitividad futura de regiones enteras. La ingeniería resuelve el cómo; la estrategia responde al para qué.
Esta reflexión adquirió una dimensión, especialmente tangible, durante los trabajos de elaboración de la Estrategia para impulsar el Ferrocarril Panamá–David–Frontera, una consultoría desarrollada para SENACYT y la Red de Centros de Competitividad de Panamá. Muy pronto se comprendió que, el verdadero objeto del estudio, no era diseñar un ferrocarril, sino responder a una pregunta mucho más trascendente: ¿puede una infraestructura convertirse en el instrumento capaz de vertebrar un país?
La comparación entre Panamá y el túnel tirolés del Brennero, a primera vista, puede parecer forzada. Los Alpes representan uno de los mayores obstáculos físicos en el viejo continente; mientras que, Panamá, es un estrecho istmo cuya principal ventaja competitiva ha sido precisamente su posición geográfica. Europa busca atravesar una barrera natural; Panamá pretende coser una fractura territorial cimentada a lo largo de más de un siglo.
Sin embargo, bajo esa aparente diferencia, existe una coincidencia sorprendente. Ambos proyectos pertenecen a una nueva generación de infraestructuras, cuya razón de ser ya no reside exclusivamente en mejorar el transporte, sino en transformar el territorio. Y esa diferencia cambia, por completo, el enfoque con el que deberían ser concebidas, evaluadas y gobernadas.
Más allá de la ingeniería
Existe una tendencia, profundamente arraigada en la cultura técnica, a valorar las infraestructuras mediante indicadores físicos: longitud, capacidad, velocidad de circulación, número de pasajeros o toneladas transportadas. Todos ellos son importantes, pero ninguno explica realmente, por qué determinadas obras cambian la historia de un país, mientras otras terminan siendo simples sistema de conectividad infrautilizados. La respuesta se encuentra fuera de la ingeniería, radica en el verdadero impacto que ese conjunto de instalaciones, servicios, medios técnicos y estructuras base representan para desarrollo socioeconómico de los territorios.
Desde finales del siglo XX, autores como Paul Krugman demostraron que las infraestructuras modifican las fuerzas de concentración y dispersión de la actividad económica. Michael Porter puso de manifiesto cómo la proximidad física y la conectividad favorecen la aparición de clústeres empresariales competitivos. Roberto Camagni desarrolló el concepto de capital territorial, entendiendo que el verdadero valor de un territorio no reside únicamente en sus recursos naturales, sino en la combinación de infraestructuras, instituciones, conocimiento, innovación y capacidad de cooperación.
Todos ellos coinciden, desde perspectivas diferentes, en una misma idea. El desarrollo no depende únicamente de construir corredores, depende de la capacidad de un territorio para reorganizarse alrededor de ellos.
Por eso resulta llamativo comprobar cómo, en demasiadas ocasiones, los debates públicos siguen centrándose en cuestiones esencialmente ingenieriles, mientras relegan, a un segundo plano, aquello que verdaderamente determinará el éxito o el fracaso de una inversión multimillonaria.
La pregunta decisiva nunca debería ser cuánto costará una actuación de este tipo. La pregunta correcta es otra. ¿Cómo transformarán estas iniciativas el modelo territorial?
El caso europeo: atravesar los Alpes para reorganizar Europa
El túnel ferroviario de base del Brennero, probablemente constituye uno de los mejores ejemplos contemporáneos de esta nueva forma de entender las infraestructuras. No nace para resolver un problema local, ni siquiera nacional. Forma parte del corredor Escandinavo-Mediterráneo de la Red Transeuropea de Transporte (TEN-T), uno de los principales ejes logísticos europeos, destinado a conectar el norte industrial del continente con el Mediterráneo, mediante un sistema ferroviario de alta capacidad.
Su objetivo último no consiste únicamente en reducir tiempos de viaje; pretende incrementar la competitividad logística europea, trasladar una parte significativa del transporte pesado desde la carretera hacia el ferrocarril, disminuir emisiones, mejorar la resiliencia de las cadenas de suministro y reforzar la cohesión económica entre regiones históricamente separadas por una de las barreras montañosas más complejas del continente… En otras palabras, el túnel constituye una pieza dentro de una estrategia territorial mucho más amplia. Nadie justificaría hoy una inversión de semejante magnitud, únicamente por ahorrar unos minutos de viaje. Se justifica porque modifica el funcionamiento del conjunto del sistema alterando la geografía socioeconómica europea. Y es ahí, donde aparece el inesperado paralelismo con Panamá.
Panamá: cuando el problema no es una montaña, sino un modelo territorial
Mientras Europa intenta superar una barrera física, Panamá afronta un desafío completamente distinto. Su principal obstáculo no se encuentra en la geografía. Se encuentra en la forma en que el propio territorio ha evolucionado durante el último siglo.
El extraordinario éxito del Canal de Panamá ha contribuido también a concentrar buena parte de la actividad económica, la inversión pública y privada y las oportunidades de desarrollo, en el eje interoceánico formado por las provincias de Panamá, Panamá Oeste y Colón. La conocida como la franja geográfica de la “Región Canalera”.
El estudio elaborado de la Estrategia para el Ferrocarril Panamá–David–Frontera identifica esta realidad con claridad. Describe la existencia de un país «dual», donde el corredor canalero concentra alrededor del 85% del PIB nacional, mientras amplias regiones del interior permanecen relativamente desconectadas de esa dinámica de crecimiento. Esa duplicidad genera desequilibrios económicos, migraciones internas, menor acceso a servicios, menor capacidad de atracción de inversiones y un progresivo debilitamiento de la cohesión territorial.
Desde esta perspectiva, el ferrocarril deja de ser un simple medio de transporte, convirtiéndose en un instrumento de integración nacional que no pretende únicamente conectar ciudades; aspira a conectar economías. No solo busca transportar mercancías, persigue redistribuir oportunidades… Y, sobre todo, ampliar el hinterland económico del Canal hacia el conjunto del territorio panameño, incorporando nuevas áreas productivas, logísticas e industriales a las dinámicas de crecimiento nacional.
Ese cambio de enfoque constituye, probablemente, la aportación más valiosa del proyecto, porque desplaza el debate desde la infraestructura hacia el modelo de desarrollo, erigiéndose como una lección que trasciende ampliamente el caso panameño.
La verdadera infraestructura es el territorio
Existe una afirmación que puede resultar provocadora para muchos ingenieros, economistas o responsables políticos: los corredores no generan desarrollo. Generan condiciones para que el desarrollo pueda producirse. La diferencia no es menor.
Durante décadas se asumió que bastaba con construir una carretera, un puerto o una línea ferroviaria para que, casi de forma automática, llegaran las empresas, el empleo y la prosperidad. Sin embargo, la experiencia internacional demuestra que la realidad es mucho más compleja. Existen autopistas magníficas que atraviesan regiones deprimidas; aeropuertos convertidos en infraestructuras infrautilizadas y líneas ferroviarias que nunca llegaron a producir el efecto transformador que justificó su construcción.
¿Por qué ocurre esto? Porque la infraestructura constituye únicamente uno de los factores del desarrollo territorial. El resto depende de la existencia de instituciones eficaces, empresas competitivas, capital humano cualificado, innovación, planificación urbanística, seguridad jurídica, financiación; y, sobre todo, de una visión compartida sobre el futuro del territorio.
En otras palabras, el desarrollo no circula por las vías; circula por el ecosistema económico e institucional que se crea alrededor de ellas.
Esta idea aparece de forma reiterada en la estrategia elaborada para el Ferrocarril Panamá-David-Frontera. El documento insiste en que, la construcción del ferrocarril sólo producirá los efectos esperados si los territorios fortalecen previamente sus capacidades productivas, empresariales, tecnológicas e institucionales. Los municipios deberán prepararse para gestionar suelo, ordenar nuevos espacios logísticos, agilizar licencias, fortalecer sus administraciones y facilitar la implantación de actividades económicas. Del mismo modo, el tejido empresarial tendrá que incrementar productividad, asociacionismo, innovación y capacidad exportadora para aprovechar la nueva conectividad.
Esta reflexión posee un enorme valor porque rompe con una de las simplificaciones más frecuentes en las políticas públicas. La obra no crea el desarrollo, lo desencadena; pero sólo, cuando el territorio está preparado.
Del transporte a la organización del territorio
En realidad, los corredores no solo modifican la movilidad, modifican las relaciones económicas entre lugares. Un nuevo corredor ferroviario ajusta los costes logísticos, cambia la localización óptima de las industrias, reconfigura los mercados laborales, incrementa el valor estratégico de determinados municipios, favorece la aparición de plataformas logísticas, estimula nuevas inversiones privadas… Y, lentamente, reorganiza la geografía socioeconómica.
Este fenómeno ha sido ampliamente estudiado por la Nueva Geografía Económica y por las teorías contemporáneas del desarrollo territorial. Las infraestructuras de tranporte reducen lo que los economistas denominan fricción espacial. Es decir, disminuyen el coste —económico, temporal y organizativo— que supone la distancia, pero reducir la distancia no significa únicamente viajar más rápido. Significa ampliar mercados, acceder a proveedores diferentes, encontrar trabajadores más cualificados, facilitar la innovación, incrementar la competencia y generar nuevas economías de aglomeración.
Por eso las grandes actuaciones no pueden evaluarse únicamente mediante indicadores de movilidad. Su auténtica rentabilidad aparece muchos años después, cuando empiezan a observarse transformaciones empresariales, demográficas, industriales y territoriales. La obra termina cuando se coloca el último carril, pero el proyecto apenas comienza ese día.
El sorprendente paralelismo entre Panamá y el Brennero
A primera vista podría resultar difícil encontrar semejanzas entre un túnel alpino y un ferrocarril que atraviesa un istmo tropical. Uno perfora macizos montañosos, el otro atraviesa un territorio relativamente accesible. Uno responde a una estrategia europea, el otro constituye un proyecto nacional con proyección centroamericana.
Sin embargo, ambos responden exactamente a la misma lógica estratégica. El Brennero pretende integrar dos espacios económicos que históricamente han sufrido una fuerte barrera física, mientras que Panamá aspira a integrar dos espacios económicos separados por una barrera funcional.
De este modo, el interés transalpino está en reforzar uno de los grandes corredores continentales y Panamá necesita extender el área de influencia del Canal hacia el resto del país, conectando sus territorios con Centroamérica, mediante un eje ferroviario trasformador. El estudio plantea expresamente la ampliación del hinterland del Canal y la creación de nuevos nodos productivos y logísticos distribuidos a lo largo del corredor ferroviario.
Siguiendo con los interés de cada cual, Europa intenta desplazar mercancías desde la carretera al ferrocarril, al tiempo que, Panamá busca incorporar al circuito económico nacional territorios históricamente desconectados de la principal fuente de generación de riqueza del país.
En ambos casos, como acostumbra a suceder, el verdadero proyecto no es ferroviario, es territorial. Y es precisamente dónde confluye una de las mayores enseñanzas que ofrecen ambos ejemplos. Determinadas infraestructuras dejan de ser inversiones sectoriales para convertirse en auténticas políticas de Estado.
El error más frecuente: confundir conectividad con integración
Hay otro aspecto que merece especial atención. Con demasiada frecuencia utilizamos como sinónimos los conceptos de conectividad e integración, pero no lo son. La conectividad hace posible el contacto. La integración produce relaciones económicas estables. Una línea ferroviaria puede conectar dos ciudades sin que exista una verdadera integración económica entre ellas. Del mismo modo, un puerto extraordinariamente eficiente puede convivir con territorios interiores incapaces de beneficiarse de su actividad. La integración exige mucho más, exige cadenas de valor, especialización productiva, instituciones coordinadas, capital humano, Innovación, empresas competitivas, planificación de las regiones, y una gobernanza capaz de alinear intereses públicos y privados durante décadas.
Precisamente por ello, la estrategia desarrollada para Panamá dedica una parte sustancial de sus esfuerzos a construir consenso político, empresarial y social alrededor del proyecto. No considera suficiente la viabilidad técnica del ferrocarril; sostiene que una infraestructura de esta naturaleza requiere previamente un ecosistema institucional, capaz de sostenerla y convertirla en una prioridad nacional compartida. Esta idea resulta extraordinariamente moderna, pero también, profundamente exigente, porque desplaza la responsabilidad desde la ingeniería hacia la calidad de las instituciones.
No basta con construir una gran obra, hay que construir, simultáneamente, un gran proyecto colectivo; y, esa tarea, resulta infinitamente más compleja que perforar una montaña o tender unos cientos de kilómetros de vía férrea.
La gobernanza: la infraestructura invisible
Existe una diferencia fundamental entre una gran obra pública y un gran proyecto de país. La primera puede ejecutarse mediante un contrato, el segundo exige una visión compartida durante décadas.
Éste es, probablemente, uno de los aspectos menos comprendidos cuando se analizan las infraestructuras. La ingeniería tiene un calendario definido, la financiación dispone de un horizonte temporal concreto; incluso, los hitos de la construcción pueden planificarse con un elevado grado de precisión. Pero la gobernanza, no. La gobernanza es un proceso permanente, que constituye el principal factor que explica por qué unas infraestructuras transforman profundamente un territorio y otras terminan siendo inversiones de rendimiento muy inferior al esperado.
El caso europeo resulta especialmente ilustrativo. El túnel del Brennero no nace como una iniciativa aislada de Italia o de Austria; forma parte de una política comunitaria que trasciende legislaturas nacionales, gobiernos y ciclos económicos. Su desarrollo responde a una planificación multinivel donde convergen instituciones europeas, administraciones nacionales, regiones, operadores ferroviarios y agentes económicos privados. La infraestructura física constituye únicamente la manifestación visible de una infraestructura institucional mucho más compleja.
Y, exactamente, la misma lógica aparece, con matices propios, en la estrategia desarrollada para Panamá. Uno de los elementos más innovadores del estudio consiste precisamente en dedicar un capítulo completo no al ferrocarril, sino a la construcción de un ecosistema político, social y económico capaz de sostener el proyecto durante todo su ciclo de vida. El documento identifica actores institucionales, empresariales y sociales, propone mecanismos para generar consenso nacional y plantea que la integración del conjunto nacional constituye, ante todo, una decisión política de largo alcance que requiere liderazgo sostenido.
Esta perspectiva merece ser destacada porque supone abandonar el razonamiento tradicional de las actuaciones concebidas, exclusivamente, como inversiones públicas, para entenderlas como auténticos proyectos nacionales.
El tiempo: la variable olvidada
Pero también, existe otro paralelismo entre el Brennero y Panamá que suele pasar desapercibido. Ambos proyectos obligan a pensar en escalas temporales inhabituales. Vivimos en una época dominada por la inmediatez, donde los ciclos políticos rara vez superan periodos de cuatro o de cinco años, mientras que las decisiones empresariales se suelen evaluar con horizontes mucho más cortos. Los mercados financieros reaccionan en cuestión de horas, sin embargo, las infraestructuras de integración territorial operan con otra lógica. Su verdadera rentabilidad no puede medirse durante los primeros años de funcionamiento. De hecho, muchos de estos equipamientos, que hoy consideramos decisivos para el desarrollo socioeconómico, tardaron décadas en desplegar plenamente sus efectos.
El ferrocarril estadounidense reorganizó la economía del país durante varias generaciones. El Canal de Panamá continúa produciendo efectos geopolíticos más de un siglo después de su inauguración. La red ferroviaria europea sigue modificando la competitividad continental muchos años después de iniciadas sus principales inversiones.
Esta dimensión temporal exige una enorme madurez institucional, que obliga a aceptar que, determinadas decisiones, producirán beneficios cuya magnitud difícilmente podrá ser apropiada políticamente por quienes las impulsan. Quizá ésta sea una de las características más difíciles de encontrar en la gestión pública contemporánea; así, como también, una de las más necesarias.
El verdadero retorno de la inversión
Con frecuencia, cuando se debate sobre una gran infraestructura, la discusión termina reducida a una pregunta aparentemente incontestable: ¿es rentable?
La cuestión no deja de ser pertinente, aunque resulta incompleta, porque depende de qué entendamos por rentabilidad. Si el análisis se limita al flujo directo de pasajeros o mercancías, muchos proyectos estratégicos ofrecerán resultados discutibles durante largos periodos. Si, por el contrario, incorporamos los efectos indirectos, inducidos y estructurales, la perspectiva cambia radicalmente.
¿Cómo valorar económicamente la reducción de los desequilibrios territoriales?, ¿cuál es el retorno financiero de disminuir las migraciones forzadas hacia las grandes áreas metropolitanas?, ¿cómo se incorpora en un análisis coste-beneficio el fortalecimiento de la cohesión nacional?, ¿qué valor económico tiene ampliar el área de influencia de un corredor logístico internacional?
Estas preguntas no admiten respuestas sencillas; pero, ignorarlas conduce inevitablemente a infravalorar proyectos cuyo verdadero impacto aparece precisamente fuera de las hojas de cálculo tradicionales. En este sentido, la estrategia del Ferrocarril Panamá-David-Frontera realiza un esfuerzo particularmente interesante al ampliar el objeto del análisis más allá de la movilidad. El estudio incorpora la identificación de nodos productivos, estima efectos sobre el PIB y el empleo, analiza oportunidades para nuevos sectores económicos y plantea la creación de una estructura país capaz de diversificar el modelo de crecimiento del país. No se trata, únicamente, de transportar más, la cuestión es producir más, innovar más, integrar más, desarrollar más… y mejor.
Una lección para Iberoamérica
Quizá la principal enseñanza que ofrecen conjuntamente el Brennero y Panamá trascienda ambos proyectos. Durante demasiado tiempo, buena parte de LATAM ha concebido las infraestructuras como respuestas sectoriales a problemas concretos de transporte; mientras, Europa, con todas sus dificultades, ha ido evolucionando hacia otra visión. Los ejes de integración dejan de entenderse como un fin y pasan a convertirse en instrumentos al servicio de una estrategia territorial previamente definida. Ésta es, probablemente, una de las grandes tareas pendientes para numerosos países iberoamericanos. No decidir únicamente qué infraestructuras construir. Sino el modelo territorial que se desea construir mediante ellas.
El orden de los factores importa, porque si la actuación precede a la estrategia, el riesgo de infrautilización aumenta considerablemente. Cuando, por el contrario, si la infraestructura responde a una visión compartida de largo plazo, se convierte en una auténtica palanca de transformación.
Y es precisamente, en ese punto, donde el caso panameño ofrece una aportación especialmente valiosa al debate internacional. No presenta el ferrocarril como una solución aislada, lo incorpora a una reflexión mucho más amplia sobre integración nacional, competitividad territorial, fortalecimiento institucional y desarrollo sostenible. Esa visión trasciende el ámbito ferroviario y merece ser escuchada mucho más allá de las fronteras de Panamá.
Conclusión
Cuando dentro de unos años los primeros trenes crucen el túnel de base del Brennero, la noticia volverá a ocupar titulares. Se hablará de la longitud del túnel, de la velocidad de los convoyes, de la sofisticación tecnológica de la obra… Aunque, con gran probabilidad, poco se hablará de aquello que realmente importa. Que Europa habrá reducido, una vez más, la distancia social y económica entre sus territorios.
Si el proyecto Panamá-David-Frontera llega igualmente a materializarse, ocurrirá algo parecido. La atención se centrará en los kilómetros de vía, en las estaciones o en las locomotoras. Sin embargo, el verdadero éxito del proyecto no dependerá nunca del tren. Dependerá de si Panamá consigue que ese corredor ferroviario actúe como columna vertebral de una nueva organización territorial, capaz de incorporar al desarrollo socioeconómico espacios que, durante décadas, permanecieron relativamente alejados del principal motor del país.
La principal conclusión a extraer de la consultoría Estrategia para impulsar el Ferrocarril Panamá–David–Frontera, no es que no se trate de un estudio sobre el ferrocarril, sino una profunda reflexión sobre algo mucho más ambicioso. Sobre la arquitectura futura de un país.
Y quizá esa sea también la mejor manera de interpretar el túnel del Brennero. Porque las infraestructuras nunca cambian la historia por el hormigón que contienen, la cambian por el territorio que son capaces de cohesionar. Y ésa es, probablemente, la diferencia entre construir una obra pública y construir una visión de futuro.
Sobre el Autor:
Javier Balbín Botello Cuenta con Diplomado en Ciencias Empresariales por la Universidad de Oviedo. Master en Comercio Exterior por la Asturias Bussines School. Master en Dirección de Empresas por la UOC.
Cuenta con más de 30 años de experiencia profesional en el sector de la banca, loa mayor parte del tiempo ocupando puestos de responsabilidad en Negocio Internacional. Ha sido Director de la División Internacional del Banco de Asturias y desde el año 2000, es Director Territorial de Comercio Exterior del Banco Sabadell para Galicia y Castilla.
Además, es miembro del equipo de profesorado del Consejo Superior de Cámaras para formación en materia de internacionalización de empresas.
Colabora con Cámaras de Comercio, Autoridades Portuarias, Asociaciones Empresariales, etc, a través de conferencias, seminarios o cursos. Ocasionalmente también colabora con alguna Escuela de Negocios.
